宋代宰辅制度研究
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历代职官制度，可分为中央和地方两大组成部分，而以中央职官制度居首要地位。在中央职官制度中，宰辅制度是其枢纽核心。中央政(蟹)府的各种机关之设立和体制之设定，都是围绕着宰辅制度而一一展开的。了解一个朝代宰辅制度的概貌，就能大致明了这一朝代的职官体制之设置，乃至基本国策、施政纲领和措施等，并进而把握这一朝代的政治概貌，做到提纲挈领，纲举目张。所以，宰辅制度研究一直是史学界研究的一个重点，是政治制度史研究中的“重头戏”。有关历代宰相制度研究，从秦汉至清代，大都有详尽的论著问世，如祝总斌的《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》、袁刚的《隋唐中枢体制的发展演变》、张帆的《元代宰相制度研究》、谭天星的《明代内阁政治》等等，惟独宋代是一个空白点。
宋代宰辅制度与宰辅机构的设置十分复杂。首先，它的范围包括二府机构，与前代相比，多了枢密院的建制；其次，由于官与差遣的分离，许多机构或该机构的部分职能被虚化，机构设置重叠，如吏部之外有审官院、刑部之外有审刑院等；其三，经神宗改革，机构的职能又发生不少变化，而后，北宋末年徽宗勇于改作，南宋期间高宗等又不得不改作，机构的重叠设置与不断改变之中贯彻着每一个皇帝的不同意志；其四，宋代宰辅权力的流动性极大，处于不断变化的阶段。后人的零星研究，往往抓住一点、不及其余，尤其很少从机构的实际运作和权力具体表现的过程中去梳理所有的史料，得出比较深入的、全面的结论。而且，宋代流传至今的史料庞杂繁多，今人未来得及对它们做出全面的梳理，所以，宋代的宰辅制度到今天仍然如同一团迷雾，扑朔迷离，对同一史实学者常常得出两种截然相反的意见。
在详尽地研究了宋代宰辅制度的演变、发展过程及其历史意义，阐述了相权的演化轨迹，以及宰辅内部权力之流动、宰辅与三司之关系、宰辅与台谏之关系等多方面内容之后，从而得出以下结论：宋代宰辅制度正处在从三省制向一省制转化的衰变阶段，其间经过恢复三省制的尝试，最终完成了从三省制到一省制的转变；在宋代宰辅集体领导制中宰相个人权力在不断膨胀，这是由宋代帝王“与士大夫治天下”的决策所决定了的，到了南宋大致进入权相时期；宋代参知政事是宰相的行政助手，偶尔发挥牵制宰相的作用，然多数时间受控于宰相；宋代二府关系中宰相处主导地位，且逐渐吞并枢密院权职，最终两套班子合并为一；宋代三司有一定的独立性，但始终隶属于宰辅领导，元丰改制后就融入尚书省，完全成为宰辅的下属机构；宋代台谏最初尚能发挥对宰辅的监察作用，神宗以后逐步为宰辅所用，徽宗以来最终为宰辅所控制；宋代宰辅的职权完全是在宰辅们之间流动，即在宰相、参知政事、枢密院正副长官之间流动，此长彼消，这与三省制建立过程中，宰辅职权外流到当时仍非宰相机构的尚书台、中书省不一样。
此外，在宰辅制度的讨论过程中，宰相所处的位置当然最为显眼突出，他们是宰辅机构中日常工作的主持者与决策者，在宋代相权强化过程中他们的作用越来越变得举足轻重。自始至终，他们是宰辅机构中的主体成分与主流倾向。本书的研究也是以宋代宰相制度研究为核心的，带动其他宰辅制度研究的展开，力图形成主次分明、轻重突出的网状结构研究模式。
汉唐宰辅制度之沿革
中国古代宰相制度，经历了“三公制”、“三省制”、“内阁制”之三个阶段变化，从两汉至隋唐，正处于前两个阶段的演变转化过程之中。司马光等曾简单回顾两汉魏晋南北朝的宰相制度发展历程，
西汉以丞相总百官，而九卿分治天下之事。光武中兴，身亲庶务，事归台阁，尚书始重，而西汉公卿稍已失职矣。及魏佐汉，初建魏国，置秘书令，典尚书奏事。文帝受禅，改秘书为中书，有令，有监，而亦不废尚书。然中书亲近，而尚书疏外矣。东晋以后，天子以侍中常在左右，多与之议政事，不专任中书，于是又有门下，而中书权始分矣。降及南北朝，大抵皆循此制。（《长编》卷431）
如果要透彻地理解两宋的宰相制度，就必须对这一段历史有个简单回顾。
1、宰相
宰与相原来不是一个固定词组，先秦时它们分别独立使用。
“宰”，在先秦血缘氏族社会中，最初是指掌管家务的总管，《韩非子·说难》云：“伊尹为宰，百里奚为虏，……此二人者，皆圣人也，然犹不能无役身以进，如此其污也。”春秋时期，家就是国，家臣就是国家官员，所以，“宰”就成为官吏的通称，如冢宰、内宰、里宰等等。其中，“冢宰掌邦治，统百官，均四海”，为六卿之一，位置已相当于后代的宰相。冢宰又被称为“大宰”、“太宰”，简称“宰”。
“相”，原有“辅助、扶助”之义，后用作官称。春秋战国时期，“相”的含义比较宽泛，大约指辅佐君王之责的大臣。其后，“相”义渐趋明朗，其义与统领百官的“冢宰”相同。《吕氏春秋·举难》称：“相也者，百官之长也。”《左传》襄公二十五年载：“庆封为左相”。在这个意义上，“宰”与“相”是同义词。后人也将天子的辅佐之臣通称为“相”，《晋书·职官志》说：“成汤居亳，初置二相，以伊尹、仲虺为之。”《管子》称：“黄帝得六相而天地治。”《路史》称“舜得十六相而天地治。”等等。
“宰相”一词连称大约是在战国时期。《庄子·盗跖》“今谓宰相”句所指的是一般的贵人。《韩非子·显学》称：“故明主之吏，宰相必起于州部，猛将必起于卒伍。”这里的“宰相”所指的还只是与武将对称的文臣。《吕氏春秋·制乐》说：“祸当于君，虽然，可移于宰相。”将“宰相”与“君”对举，含义已接近于后人所理解的。此后，历代一直沿用。
中国古代，“宰相”仅仅是一个通称或俗称，除了辽代以外，“宰相”从来不是正式官名（辽国官职分南北院，有北宰相府、南宰相府，各有左右宰相）。所谓的“宰相”，是指历代辅佐皇帝处理国家政务、行使中央职权的官员，其职权特点是统领百官、总揽政务。“宰辅”则是指宰相和他的副手组成的一个核心领导机构。宰相副手的官称繁多，如西汉的“御史大夫”、宋代的“参知政事”等等，某些朝代将他们合称为“执政”。所以，“宰辅”也可称为“宰执”，都是指宰相和他的副手们
中国古代大一统的王朝是秦朝开始建立的，其中央官职中设“丞相”之职。《史记·秦本纪》载：秦武王二年（前309）“初置丞相，樗里疾、甘茂为左右丞相。”秦始皇统一全国，沿袭前制，设左右丞相。但秦朝寿命短暂，而且资料匮乏。代之而起的西汉，最初沿袭了秦朝官职。所以，秦朝的宰辅制度可以略而不提，直接从西汉谈起。
西汉前期沿用秦制，以丞相、御史大夫、太尉为宰相，习惯上被称为三公。
丞相：又名相国，“掌丞天子，助理万机”（《汉书·百官公卿表》），事无不统，集政权、军权、财权于一身。《唐六典》卷一说：“秦变周法，天下之事皆决丞相府。……汉初因之。”置两员时分左右，以左丞相为首相。或更名为相国。秦始皇尊吕不韦，特置相国，故丞相与相国虽说是一官异名，然以相国为尊，如曹魏时司马师兄弟为相国即此意。汉文帝时周勃罢，以陈平为左丞相，后遂专置一相。
御史大夫：“掌副丞相”（《汉书·百官公卿表》）。丞相独置一员时，御史大夫其实就是次相。《汉书·朱博传》说汉高祖“置御史大夫，位次丞相，……总领百官。”
太尉：“掌武事”（《汉书·百官公卿表》），与丞相地位相等。西汉时丞相权力极大，武事亦属其职掌范围，故往往侵夺太尉的职权，架空太尉。所以，太尉一职经常空而不设。据《汉书》统计，汉初至武帝建元二年（前139），任太尉者只有五人，约有三分之二的时间空而不设。汉宣帝说：“太尉官罢久矣，丞相兼之，所以偃武修文也。”（《汉书·黄霸传》）以丞相兼管太尉职事，显然又体现了汉代统治者的治国思想。
上述“三公”是后人对其的一种归纳称呼，其中因太尉不常设，时人则将丞相与御史大夫合称为“二府”。
“三公”之称也是一种历史悠久的流行说法。战国以来以“三公”为辅佐天子的最高官吏，而具体所指又众说纷纭。西汉初期将负有宰相职责的丞相、御史大夫、太尉称之为“三公”，但三公之间地位并不平行，以丞相为核心。汉成帝绥和元年（公元前8年）变革宰相制度，太尉改称大司马、御史大夫改称大司空，与丞相合称“三公”，“分职授政”，地位平等，三公鼎立的制度得以确立。汉哀帝元寿二年（公元前1年）又将丞相改为大司徒，与大司马、大司空合称“三公”，以大司马居首。东汉立国，采用了三公鼎立制度，以太尉、司徒、司空为三公，其后，“三公”官制又有反复改变，所领职事大致相同，皆为宰相之任。不过，也是从东汉光武帝开始，尚书权力不断扩张，逐渐取代宰相，三公也因此缓慢演变成为一种荣誉虚衔，不再是握有实权的职事官。至宋代，仍保留三公称号，作为加官或寄禄官阶，大都是对宰辅表示优宠的措施，前期以太尉、司徒、司空为三公，政和二年（1112）后，以太师、太傅、太保为三公。
2、三省制
相权与帝权是一对既统一又冲突的矛盾。国家政权的正常运作要求在皇帝的专制之下宰相有效地行使职权，而宰相权力的扩大又必然削弱帝权。皇帝既依赖宰相治理国家，又对宰相存有疑忌之心，不时地采取各种措施限制相权，把剥夺回来的种种中央行政大权交给自己身边的亲信。于是，相权就逐步转移，“三公制”因此也就逐渐演变为“三省制”。皇权与相权的矛盾冲突，是宰相制度从“三公制”到“三省制”演变的内在推动力
①、尚书省
“尚书”的设置在秦朝时就已经有了，《宋书·百官上》说：“秦世，少府遣吏四人在殿中主发书，故为之尚书。”又说：“秦时有尚书令、尚书仆射、尚书丞。”所谓的“发书”，有两种解释：一说是启发文书，即臣下进呈的奏章，皆由尚书开启审读，向皇帝报告；一说是发布诏制，即皇帝下达的命令文告，都经尚书抄写登记，然后颁发。不管哪种说法，都可以看出：“尚书”是皇帝身边亲近的司秘书之职的官员，或者说是皇帝的私人秘书。
汉武帝强化君主集权，侵夺“二府”的权力，尚书的职权大大扩张，越来越多的相权转移到尚书的手中。见于两汉史书最早的一例是霍光“领尚书事”，武帝去世后，霍光主持朝政，“领尚书事”成为实际上的宰相。此后，辅政大臣凡有权处理机密政务者，常常兼有此头衔。这就发展成为“领尚书事”制度。“领”，即“治理”之意。
“领尚书事”之外，又有“平尚书事”。“平”即“评议、讨论”之意，地位在“领尚书事”之下，对尚书事务具有参议、评议权。
西汉的“领尚书事”，除霍光作为特例外，基本上仍然是皇帝的私人秘书机构，机构设置也比较简单，只是部分地侵夺相权，处于尚书省的形成阶段。他们的位置在宰相之下，并没有完全侵夺宰相的职权。
东汉光武帝则收三公之权，交与尚书，尚书的权力再度大大膨胀。《唐六典》卷1称：“及光武亲总吏职，天下事皆上尚书，与人主参决，乃下三府。”此时，尚书在某种程度上已经发挥了宰相的作用。尚书的机构和官吏设置也大大扩张，其机构名称为“尚书台”，大约有令一人、仆射一人、尚书六人，称为“八座”，还有丞、侍郎、令史等部门长官。但东汉尚书分曹不稳定，成员多变化，说明当时尚书组织还处在不断自我完善阶段。
许多史学家指出，东汉以来的三公，不仅仅是名义上或制度上的宰相，而且，在实际权力运作过程中，依然执行着相当部分的相权。史书上形容的三公与尚书的关系，有被夸大之处①。这是尚书机构发展和权力形成过程中的正常现象。尚书与三公的权利还处于此起彼伏的交替状态之中。这种状况一直持续到西晋。
曹魏后期，司马氏篡权，他们以“录尚书事”的名义总揽朝政，尚书台已经成为真正的宰相机构，尚书台长官也就成为事实上和名义上的宰相。西晋延续这种制度，三公才真正地成为虚衔，而与宰相职权无关。西晋还有“八公”的官衔，即太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司马、大将军，然必须“录尚书事”兼“中书监令”者，始能参与机密，为真宰相。尚书省的建制、职官、职责，至此已经基本上形成。
②、门下省
“门下”在古代是一种泛称，与属下含义相近，常常用来指长官的亲信。但它与皇宫相联系时，意指“宫门之下”或“禁门之下”，即与“禁中”是同义词。汉代凡入值宫殿、掌管宫内内勤事务的官吏，大都属门下的范围。随着历朝皇帝加强君权措施的贯彻实行，禁中的决策作用显得越来越重要。
门下省的形成和发展，与侍中一职的演变有关。侍中，在西汉只是一种加官，没有定员。这些官员往往是皇帝身边的亲近大臣，很得皇帝信任。应劭说：“入侍天子，故曰侍中。”汉武帝以前，他们更多地是在生活上照顾皇帝，而不参与政治。汉武帝以后，侍中作为重大决策之参谋、顾问人员，逐渐参与政事。东汉时，侍中成为正式职官，但依然没有固定员数、职掌、机构。《通典·职官三》说：“门下省，后汉谓之侍中寺。”此时的侍中寺，据理解仅仅是侍中在禁中的值班室。东汉侍中，已经不断参与宫廷机密事务，其主要职掌是“掌侍左右，赞导众事，顾问应对。”（《后汉书·百官志三》）至东汉末年，侍中地位大大上升，有了固定的员数、职掌、机构，成为皇帝最亲近的官员。当时设侍中六员、侍中侍郎六员，他们接管“宦官所领诸署”，照料皇帝日常起居饮食，并兼有私人秘书的部分职责。
曹魏之侍中，已获得宰相的部分职权。曹操挟天子以令诸侯时期，所荐留守大员，皆兼侍中以自重。其时，侍中的主要职责是侍从左右，起参谋、谏诤作用。西晋因其掌管门下众事，始正式名其为门下省，明确规定其职掌是“备切问近对，拾遗补阙”（《晋书》卷24《职官志》）。东晋大将军王敦官侍中，自称“臣备位宰辅”（《通典》卷21《职官典》注三），门下省作用进一步加强，成为朝廷的“舌喉机要”，职掌出纳王命，即发布诏令须经门下省审核，《唐六典》注称其“掌诏令机密。”此时，门下省的建制、职官、职权，也已经基本确立。
北朝职官制度，大都仿效南朝。北魏孝文帝改革时，门下省的作用得以加强，后人认为此时的门下省具有了真正宰相的权责。
③、中书省
“中书”之称在西汉已经出现，原来叫“中尚书”。以士人充任称尚书，以宦官为之则称中尚书，掌管文书，通奏章，即以宦官身份在禁中工作的尚书人员。当尚书台逐渐独立、成为越来越正式的宰相机构时，中书也就逐渐从中独立出来，承当起原来尚书的部分职责。
汉宣帝时，中书在政治上的作用加强。霍光死后，宣帝与领尚书事霍光的侄孙霍山的矛盾加剧，便竭力使中书替代尚书，“上令吏民得奏封事，不关尚书。”“使中书令出取之。”（《汉书·霍光传》）自此，宦官权力渐重。汉元帝在位多病，居后宫，不常见群臣，宠任中书令石显，中书权力进一步扩大。
中书省的出现，还与秘书监机构紧密相关。东汉末年，曾设秘书监，掌图书档案。曹操受封魏王，在王府设秘书监，改用“文学通识”之士人任秘书令，增加了“典尚书奏事”的职责，负责起草机要命令，已掌管了部分秘书职责。曹丕代汉建魏，遂改秘书监为中书，另置秘书监，仍专掌图书秘记。也就是说，此时的中书，是将皇帝机要秘书的职责独立出来。
两晋承袭中书制度，中书权力进一步扩大，时而凌驾尚书台之上，成为实际上的宰相。最典型的例子是荀朂因功由中书监升任尚书令，“惘惘怅恨”，对贺者说：“夺我凤凰池，诸君贺我耶？”（《晋书·荀勖传》）马端临《文献通考》说：魏晋以来，“凡任中书者，皆运筹帷幄、佐命移祚之人。”至南朝，寒族崛起，中书监、令逐渐演化成清闲无事的荣誉头衔，而由中书舍人代替他们发挥作用。
两宋宰相制度的演变
两宋时期，宰相制度从名义到部分实质内容，都是承袭了隋唐的三省制度，只不过此时的三省制度正处在演化衰变的阶段，职官和机构设置乃至宰辅的称谓都不断更变，其总体趋势是三省走向合一，三省制蜕变为一省制。
1、唐五代宰相制度的演变
唐代三省制健全之后，又开始向后期形态演变。这种演变，简单归纳起来就是一句话：三省制向二省制、一省制过渡。其演变的动机是便于皇帝对相权的控制和提高权力运作效率。演变的结果是形成“皇帝专权——群相分权——政事堂集权”之中央集权新体制。这种演变，大约表现在以下两个方面，直接影响了宋代宰辅制度的形成和发展。
第一，三省首长仅存虚名，或作为一种清闲高贵的荣誉虚衔，而渐渐与宰相无关。皇帝往往用其他品位、职务较低的官员临时差遣为宰相，遂成制度。
唐代以三省首长“品位既崇，不欲轻以授人，故常以他官居宰相职，而假以他名。”（《新唐书》卷46《百官志》）主要有“平章事”和“同中书门下三品”等。唐太宗贞观八年（634），仆射李靖因病辞去宰相职务，太宗不同意，要求他“疾小瘳，三两日一至中书门下平章事。”此处的“平章事”乃商量处理国家大事之意，“平章事”之名始于此。唐高宗永淳元年（682），始以某官（黄门侍郎郭待举、兵部侍郎岑长倩）带“同中书门下平章事”衔者为宰相，一直沿袭至宋。唐长兴四年（933）为避讳（慕容延钊父名章），曾改为“同中书门下二品”，因为尚书仆射是职事官从二品。贞观十七年（643），萧瑀、李绩并“同中书门下三品”，因为侍中、中书令是正三品，“同中书门下三品”之名始于此。高宗以后，宰相必须加“同中书门下三品”之衔，品位高者亦如此。简称“同三品”。
名实不相符，必然缓慢地导致内容的改变。多以他官临时差遣，意味着三省首长职能的淡化和虚化。唐代中叶以后，三省制逐渐向二省制、一省制演化，首先从真正任宰相者的称呼上反映出来。
第二，三省合并议事、办公，三省职能逐渐趋向混同合一。
三省分权，带来部门之间的权利之争，势必造成相互扯皮、效率低下等弊病。为了三省之间协调行动，使中央权力行之有效，三省首长定期在门下省的政事堂议事。当时，中书、门下二省在禁中，尚书在宫外，尚书省的权力首先被削弱，这也与前代三省演变的轨迹相合。高宗弘道元年（683），裴炎自侍中迁中书令，迁政事堂于中书省，自此，中书权势凌驾门下之上，成为事实上的首相。三省议事和首相的作用，使得三省渐渐趋同。唐玄宗开元十一年（723），中书令张说奏改政事堂为“中书门下”，政事堂印改为“中书门下之印”，设置吏、枢机、兵、户、刑礼五房，三省向着名存实亡的方向发展，决策机构渐趋混一。
2、宋代宰辅制度的沿革
宋代宰辅制度，沿袭唐五代而加以完善发展，正处在三省制变化衰落的阶段。它虽然围绕三省制设立官制，但往往有名无实，而且宰相的机构和名称也多次改变。又增加了枢密院设置，分掌军政，号称二府。
宋代官制的一个最大特点是“有官、有职、有差遣。官以寓禄秩、叙位著，职以待文学之选，而别为差遣以治内外之事。其次又有阶、有勋、有爵。故士人以登台阁、升禁从为显宦，而不以官之迟速为荣滞；以差遣要剧为贵途，而不以阶、勋、爵邑有无为轻重。”（《宋史》卷161《职官志》）将唐朝以来的临时差遣演变为固定制度
上文强调“宰辅”，是因为宋代增加了副宰相之职参知政事和一个枢密院机构。宋代将中书门下与枢密院并称二府，二府的正副首长都是宋人所说的宰辅，宋人所编的一切宰辅年表，二府长官的姓名都要列入。除宰相外，其余通称“执政”。也就是说，二府长官共同组成宰辅领导班子。在这个班子中，有时强调集体的领导作用，有时突出个人的领导作用，因人、因时而异。
① 宰相制度沿革
宋代宰相制度的沿革，大致可以划分为三个阶段，以下分别阐述。
第一，北宋前期制度。
北宋前期沿袭唐五代制度，“中书令，侍中，及丞郎以上至三师同中书门下平章事，并为正宰相。”（《宋会要·职官》1之68）揆之史实，北宋前期无以中书令为宰相者，中书令与尚书令一样，都是荣誉虚衔。偶有以侍中为宰相者，其他皆以同中书门下平章事拜相。《古今源流至论》后集卷2《三省》曰：“国初三省长官第为空名，惟侍中有真拜者。”《山堂考索续集》卷30《官制门》曰：“宋初三省长官皆为空门，不与朝政，其命官必曰同中书门下平章事。惟其真拜侍中则不带平章，然前后所除亦不过五人。”《宋会要·职官》1之16详细叙述说：
中书令国朝罕除，侍中虽常除亦罕预政事，同平章事是为宰相之职，掌邦国之政令，弼庶务，和万邦，佐天子，执大政。无常员，有二人则分日知印。以丞郎以上至三师为之。其上相为昭文馆大学士、监修国史，亦有不带昭文馆大学士而为监修国史者；其次为集贤殿大学士。或置三相，则昭文、集贤两学士并监修国史并除焉。
《春明退朝录》卷上载：
唐制，宰相四人，首相为太清宫使，次三相皆带馆职，洪（弘）文馆大学士、监修国史、集贤殿大学士，以此为次序。本朝置二相，昭文、修史，首相领焉；集贤，次相领焉。三馆职，惟修史有职事，而颇以昭文为重，自次相迁首相乃得之
即宋代一般设二位宰相，有时设一相或三相。设三相时，首相兼昭文馆大学士，称昭文相；次相监修国史，称史馆相；末相兼集贤殿大学士，称集贤相。如果只有二相，往往首相兼昭文馆大学士、监修国史，其它情况较少见。
宰相兼馆职，也始于唐朝。唐高祖武德四年（621），始设修文馆；武德九年（626），改称弘文馆。唐中宗神龙元年（705），为避唐中宗兄李弘之讳，改称昭文馆。此后，或改称修文馆、或为昭文馆，到唐玄宗开元七年（719）改称弘文馆后不变。唐中宗景龙二年（708），中书令李峤领修文馆大学士，开宰相领弘文馆大学士之端。北宋为避太祖父亲赵弘殷之讳，改弘文馆大学士为昭文馆大学士。唐太宗贞观三年（629），设史馆，以尚书左仆射房玄龄监修国史，开宰相监修国史之端。唐玄宗开元十三年（725），始设集贤殿书院，简称集贤院，以中书令张说领集贤院学士，开宰相领集贤院大学士之端。唐代后期到五代形成宰相的三个兼衔，依次为：弘文馆大学士、监修国史、集贤院大学士，首相领弘文馆大学士，次相监修国史、再次领集贤院大学士。
监修国史的含义很清楚，昭文馆和集贤殿都是皇家图书馆，所以“三馆职，惟修史有职事”，“宰相监修，但提大纲。”（《合璧后集》卷42《史馆》）三馆主要用于储备人才，且为皇帝备顾问。
第二，神宗改制。
唐中叶以后至北宋的宰相制度之沿革，使三省制的内容起了很大的变化。北宋前期的中书门下已非真正意义上的三省制，宋人对此屡有意见，多次提出恢复古制的主张。一种意见是要求恢复到三省制以前的原貌，嘉佑三年（1058）十二月知制诰刘敞等上条奏说：
唐制虽以尚书、门下、中书三省长官为宰相，然尚书、中书之名，本非宰相之实。即欲改正官制，仍须别立政事府，如丞相之类。（《长编》卷188）
对官称的名实不相符合，宋人也提出意见。嘉佑三年（1058）十二月，翰林学士韩绛言：“中书门下，宰相所职，而以他官判省，名不相称，请更定其制。”（《长编》卷188）神宗改制，就是出现在这种背景之下。
元丰三年（1080）六月，“诏中书置局详定官制，命翰林学士张璪、枢密副都丞旨张诚一领之”（《长编》卷305）。元丰五年 （1082）四月，颁布新官制，“诏中书五月朔行官制”（《长编》卷325）。官制变革，据说其中许多直接是神宗的构思，史臣称神宗“将定官制，独居閤中，考求沿革，一年而成，人皆不知。”（《长编》卷353）
官制改革，其意图是恢复完善的三省制度。三省分权制衡，且使官职名实相符，既可以减少重叠的政(蟹)府机构，提高行政效率，又可以平衡宰相之间的权力，避免独相专权局面的出现。所以，神宗以三省首长为宰相，去掉差遣名称，而以本官治本省或本部门之事。三省首长尚书令、中书令、侍中，依然官高不除，以尚书左、右仆射为宰相。左仆射兼门下侍郎，为门下省首长；右仆射兼中书侍郎，为中书省首长，“门下、中书省执政官兼领尚书省者，先赴本省视事，退赴尚书省”（《长编》卷323）。
又《长编》卷327载元丰五年（1082）六月诏：
“自今事不以大小，并中书省取旨，门下省复奏，尚书省施行。三省同得旨事，更不带‘三省’字行出。”是日，辅臣有言：“中书独取旨，事体太重。”上曰：“三省体均，中书省揆而议之，门下省审而复之，尚书省承而行之。苟有不当，自可论奏，不当缘此以乱体统也。”先是，官制虽仿旧三省之名，而莫能究其分省设官之意。乃釐中书门下为三，各得取旨出命，既纷然无统纪。至是，上一言遂定体统也。
尚书省左右仆射兼中书、门下二省长官，意味着尚书省并不独立行使职权，尚书省依然有虚化的倾向，只是其下属的各个机构已投入运作。中书省仍然权重一时，门下省有时也形同虚设（详说见后）。
改制完毕，机构尚在磨合阶段，神宗已有悔意。神宗认为改制后公事“日告留滞，比之旧中书稽延数倍”，“意颇悔改官制”，宰相蔡确等“虑上意随欲罢之，乃力陈新官制置禄，比旧月省俸钱二万余贯”，官制变革因此才得以推行下去（《长编》卷326）。
第三，建炎改制。
神宗改制后，宰相称谓还有数次改变，然制度内容不变，宰相制度的改变则只有一次。
其一是政和二年（1112）九月，废尚书令，改侍中为左辅、中书令为右弼，皆虚其位；并改左仆射为太宰，右仆射为少宰，仍兼中书、门下两省侍郎。宋徽宗是宋代自我感觉最良好的一位皇帝，勇于改作，然所做的都是表面文章，而没有实际意义。其二，靖康元年（1126），因金人入侵，徽宗匆匆传位其子，朝中大臣开始清算宣政年间奸佞的所作所为。十一月，复以尚书左、右仆射为宰相，三省长官名称皆依元丰官制。其三，宋高宗南渡后，试图恢复北宋前期的太平景象，在宰相制度和称谓上也做恢复原状的变革。建炎三年（1129）四月，尚书左、右仆射皆加同中书门下平章事，同时合并中书与门下二省，基本上恢复到神宗改制前的状态。其四，宋孝宗乾道八年（1172），朝廷认为诸种称谓皆不符合古制，尚书左、右仆射复改称左、右丞相，废侍中、中书令、尚书令虚称，遂为定制。
将宋代宰相制度的变化列成简表，附录于此：
时间宰相机构宰相副宰相建隆元年（960）至元丰五年 （1082）四月中书门下，简称中书侍中、同中书门下平章事（昭文相、史馆相、集贤相）乾得二年（964）四月设参知政事元丰五年 （1082）四月至政和二年（1112）九月三省左仆射兼门下侍郎、右仆射兼中书侍郎门下侍郎、中书侍郎、尚书左丞、尚书右丞政和二年（1112）九月至靖康元年（1126）闰十一月同上太宰兼门下侍郎、少宰兼中书侍郎同上靖康元年（1126）闰十一月至建炎三年（1129）四月同上左仆射兼门下侍郎、右仆射兼中书侍郎同上建炎三年（1129）四月至乾道八年（1172）二月三省（中书与门下已合并）左仆射、右仆射加同中书门下平章事参知政事宋孝宗乾道八年（1172）二月至宋亡同上左丞相、右丞相同上
② 平章军国事
哲宗元佑元年（1086）五月，朝廷增设平章军国重事、同平章军国重事，用来安排德高望重的老臣，以三朝老臣文彦博首任，位居宰相之上。诏：“可一月两赴经筵，六日一入朝，因至都堂与执政商量事。如遇军国机要事，即不限时日，并令入预参决。……俸赐依宰臣例。”（《长编》卷377）元佑三年（1088）四月，再以吕公著为同平章军国重事，“仍一月三赴经筵，二日一朝，因至都堂议事。”（《长编》卷409）事实上，文彦博并不过多参与朝廷政事参议和决策，只是偶尔提供咨询意见等，年龄和精力已经不允许他参政，他自己也懂得谦让。吕公著虽然更多地参预了朝政，但是大量的日常政务，他也是置身事外。元佑时设立此职，更多的是“优待元勋重德之意”。
南宋以后，权臣往往借用“平章军国事”的名目操纵权柄，成为真正凌驾宰相之上的又一级行政领导。开禧元年（1205）七月，韩侂胄拜平章军国事，“一日一朝，尚书省印亦纳于其第，宰相仅比参知政事，不复知印矣。”（《朝野杂记》乙集卷13）咸淳三年（1267）正月，贾似道拜平章军国重事，虽号“三日一朝”，其实在私邸决国事，独揽大权。这时的平章军国事，相当于真正意义上的宰相。
北宋“政和初，蔡京自杭州还朝，何执中已任左仆射，难以去之。遂改令仆之名，冠以公相之号，总领三省，废尚书令，自治令厅。”（《宋会要·职官》1之43）“特许三日一造朝”，“三日一知印当笔，不赴朝日， 许府第书押。”《宋会要·职官》1之32）。这里“公相”的意义和作用都相当于南宋权臣所拜的平章军国事，所以，《宋会要》将二者放在一起讨论，称其“侵紊”宰相职事，即事实上的宰相。
③ 执政
宋代将副宰相和枢密院正副长官一概通称为执政，与宰相一起组成宰辅班子。曾巩《隆平集》说：“以参知政事、枢密使、副知院、同知院、签书院事，并为执政官。”《宋史·职官志》中也有类似记载。关于副宰相和枢密院长官，以及他们与宰相之间的相互关系，以后还有详细讨论，此处只是简单地提一提各自的称谓。副宰相，有参知政事、门下侍郎、中书侍郎、尚书左丞、尚书右丞等。枢密院正副长官，有枢密使、枢密副使；知（领、判）枢密院事、同知枢密院事、签书枢密院事、同签书枢密院事等。
买一送一的元朝中书省宰执制度
公元1279年3月19日，在崖山海战中，左丞相陆秀夫背负小皇帝蹈海，宋朝的末代皇帝赵昺夭折在海上，宋王朝最终被崛起于漠北草原的蒙古人推翻。三个月后，另一位大臣张世杰在他的船队遭到飓风摧毁时溺死，一些忠臣逃到占城，他们计划恢复力量并对蒙古在中国的统治进行挑战，但他们无能为力。最终，蒙古人在他们的薛禅皇帝忽必烈的领导下粉碎了南宋的残余力量，统一了全国。
元史•地理志•序》谓：元之幅员"北逾阴山，西极流沙，东尽辽左，南越海表""东南所至不下汉、唐，而西北则过之，又难以里数限者矣?quot;忽必烈及其继承者是如何经营这个幅员辽阔的帝国的呢？一些史学家认为元统治者重武而轻文，以"马上"的天下的精神治理这个国家，这是元速亡的原因。我不这样认为，虽然元的科举制度存在诸多弊端，以至从1315─1366年只取了1139名进士，平均每年只有23人，但不能否认元还是有一套较健全的官僚机构，其主要代表即忽必烈于中统元年（1260年）即位后采用中原官制所设立的中央最高行政机关──中书省，又称都省，用它来总理全国政务
。
史载："中统元年，世祖即位，问以治天下之大经、养民之良法，秉忠采祖宗旧典，参以古制之宜于今者，条列以闻。于是下诏建元纪岁，立中书省、宣抚司。朝廷旧臣、山林隐逸之士，咸见录用，文物粲然一新?quot;(1)
其实，早在成吉思汗时代，蒙古国家就设置了最早的政务官──断事官，蒙语为札鲁忽赤。它的最主要职务，就是执行国家的法律，惩罚一切敢于有违统治秩序的人；对于维护新兴的封建阶级的利益有着重要作用，因此成为和万户并列的重要官职。在建国初期，他的管辖范围相当广泛，不只局限于掌管刑狱。《元史》卷八七《百官志》大宗正府条下云："大宗正府，秩从一品。国初未有官制,首置断事官,曰札鲁忽赤,会决庶务。(2)按"会决庶务"这四个字，通常使用来形容丞相职务的，所包含内容很广泛。《元史》卷八五《百官志》在中书省掾属下有这样的话：断事官，秩[正]三品，掌刑政之属。国初，尝以相臣任之，其名甚重。
蒙古建国以后，首任大断事官是失吉•忽秃忽。《蒙古秘史》卷八记载成吉思汗曾这样交待他：如今初定了普百姓，你与我做耳目。但凡你的言语，任谁不许违了。如有盗贼诈伪的事，你惩戒着，可杀的杀，可罚的罚。百姓每分家财的事，你科断着。凡断了的事，写在青册上，已后不许诸人更改。(3)而雷纳•格鲁塞的《蒙古帝国史》中还增加了"失吉忽都忽不但将各种判决和刑罚记录在青册上，成为一种判例汇编，而且他还把分配给蒙古贵族们的户口也记在上面。"(4)从上述文字看，失吉•忽秃忽除审理词讼外，还担负着分配领民、纪录法令及作大汗耳目的重要任务。我们可以说，元世祖忽必烈以前，大札鲁忽赤是蒙元的最高行政官，实际行使了宰执的职权。
忽必烈改订官制以后，中书省成为最高行政机关，原有的断事官机构改为大宗正府，这时的断事官虽品秩不低，但职权大为缩减。《元史》卷八七《百官志》称：大宗正府，秩从一品。国初未有官制, 首置断事官,曰札鲁忽赤,会决庶务。﹒﹒﹒﹒﹒﹒至元二年，置十员。三年，置八员。九年，降从一品银印，止理蒙古公事。
元世祖忽必烈以前，除了札鲁忽赤以外，大汗的怯薛组织中还有必阇赤一职，掌写发诏令及其他宫廷文书事务，设有分掌畏兀儿文、汉文、波斯文等各种文书的必阇赤。随着蒙古统治区域的扩大，在中原与西域各地区颁布政令以及征收贡赋、任免官吏等事，都需要文书传达，必阇赤机构在行政事务中的作用越来越重要；高级必阇赤得以参与管理政务，成为仅次于大札鲁忽赤的辅相之臣。1231年，窝阔台汗南征驻跸云中（今山西大同）时，仿中原官称，将耶律楚材、粘合重山、镇海三位高级必阇赤分别称中书令和中书左丞相、右丞相，同时将必阇赤机构称为中书省。但这只是为适应统治中原汉地的需要而权宜使用中原官名，并未成为蒙古国的定制。
中书省的实际建立是在中统元年（1260年）忽必烈即位后，其最高长官中书令。"中书令一员，银印。典领百官，会决庶务。太宗以相臣为之，世祖以皇太子兼之。至元十年，立皇太子，行中书令。大德十一年，以皇太子领中书令。延佑三年，复以皇太子行中书令。"(5) 中书省的实际长官是右丞相、左丞相（元制尚右，故右在左上）各一员，总领省事，率百司。"右丞相、左丞相各一员，正一品，银印。统六官，率百司，居令之次。令缺，则总省事，佐天子，理万机。"(6)平章政事四员，从一品。掌机务，贰城乡，凡军国重事，无不由之。(7) 右丞、左丞各一员，参知政事二员，为执政官。"右丞一员，正二品。左丞一员，正二品。副宰相裁成庶务，号左右辖。参政二员，从二品。副宰相以参大政，而其职亚于右、左丞。"(8) 中书令、右丞相、左丞相、平章政事、右丞、左丞、参知政事统称为宰执，与侍从、台谏等构成了以皇帝为核心的中枢权力机构。
元朝为何要用中书省一省制来替代沿用已久的中书、门下、尚书三省制呢？其主要目的在于加强封建国家的统治效能。元初本来要拟用三省制，侍御史高鸣谏阻曰："臣闻三省，设自近古，其法由中书出政，移门下，议不合，则有驳正，或封还诏书；议合，则还移中书；中书移尚书，尚书乃下六部、郡国。方今天下大于古，而事益繁，取决一省，犹曰有壅，况三省乎！且多置官者，求免失政也，但使贤俊萃于一堂，连署参决，自免失政，岂必别官异坐，而后无失政乎！故曰：政贵得人，不归多官。不如一省便。"(9)元世祖采纳了高鸣提出的一省制更便于统治的建议，从此中书省变成为元的中枢机构。但元朝并不是不存在尚书省。据记载：元曾于至元七年至八年，二十四年至二十九年，至大元年（1309年）至四年先后三次设尚书省分理财赋，亦置丞相及平章、右丞、左丞、参政等宰执官。(10)这除了财政上原因以外，也有新贵企图用尚书省同中书省分权的因素。
中央最高行政机构中书省的丞相，通常"必优?瓷古勋臣"，色目人仅个别亲信得任该职。世祖初年曾以汉人史天泽与契丹人耶律铸为丞相，但至元四年（1267年）之后，右相、左相均不用汉人。（11）这可能于1262年山东行省大都督李璮发动的叛乱有关，李璮的岳丈王文统时任中书平章政事，因牵连而处死。
至正二十八年（公元1368年），朱元璋称帝，建立明朝，派徐达、常遇春率明军北上，于七月逼近大都。顺帝和皇太子及群臣仓皇北逃，命淮王贴木儿不花监国，拜蒙古康里部人庆童为左丞相，辅佐淮王。八月二日，大都被明军攻破，淮王与庆童慌忙从齐化门出逃，被明军追杀，元朝灭亡。
买一送一还送一贴的元朝-徭役和差役
元朝把大部分徭役作为专业，分拨一部分人户世代担负，如站户（负担驿站铺马）、猎户、盐户、窑户、矿冶户、运粮船户等等，这些人户与民户异籍。民户不负担这些专业性的徭役，但这些专业户计负担的其他徭役则由民户按户等分担。
徭役 民户所负担的徭役，名目繁多，如筑城、排河、运粮、采打、木植、造作船只器甲、马草等等，都自民间征发。元初修建大都，每年都征发成千上万的民夫来采运木石。一二八六年河决开封、祥符等十五处，调南京民夫二十万余分筑堤防。元朝侵略日本，在江南拘刷水手，打造战船。行省官依各道户计，敷派船数。被征发的丁夫离家五六百里应役，冻死病死者不计其数。诸如此类的摇役，由官府依据一时的需要而任意征发，民众的负担是无限止的。 元朝还继承前代的“和雇”制，由官府出价，向民间强迫雇佣劳力、车辆。官府所出工价往往不足十之二三，而且多被官员中饱。名为“和雇”，其实是变相的徭役。
职役 职役包括里正、主首、社长、库子等名目。里正秉承官府的指令，管理里社居民；主首催办赋税；社长功课农桑，纠监非违；库子管理仓库，主要由上等户计承充。担负职役的人可以免服本身其他差徭。富有者在里社任职役，可以假仗官势，侵渔百姓。贫弱者任职役则被官吏敲榨，穷于应付，赔累而无法偿清。因此，“富者三岁一役，曾不以为多；贫者一日受役而家已立破。”（《王忠文公集》卷九）平民任职役既无法应付官吏之勒索，又无以责豪绅之拖欠，往往因此而倾家荡产。
里社制度里社制度是继承前代的村社制而又有所强化。元朝法令规定：县邑所属村疃，凡五十家立一社，选择年高晓农事者一人为之长。增至百家者别设长一员，不及五十家者与近村合为一社。地远人稀不能相合，各自为社者听。社内居民中，“或不务本业，或出入不时，或服用非常，或饮食过分，或费用无节，或原贫暴富，或安下生人，或交结游情”（《通制条格》卷十六）等情况，社长都严加监视。对于“游手好闲，不遵父母兄长教令，凶徒恶党之人”，先由社长进行教训。如不改正，便籍记姓名，等候提点官到来时，在社众前审问是实，于门前粉壁，大字书写不务本业，游情、凶恶等名目。如本人知耻改过，则可由社长保明，报告官府，毁去粉壁。对所谓终是不改之人，但遇本社应派夫役，即遣使替民应役，直至悔过自新，方许除籍。社长对于上述人等如有失觉察，致有人户违犯者，则验轻重责罚。元朝又规定：“诸经商及因事出外，必从有司会问邻保，出给文引，违者究治。”“诸关厢店户，居停客旅，非所知识，必问其所奉官府文引，但有可疑者，不得容止，违者罪之”。通过里社和这一系列的规定，元朝官府对各地居民进行着严密的控制
呃。。。再送一个明朝的宦官体制——二十四衙门
二十四衙门是明代宦官体制，是宦官伺奉皇帝及其家族的机构。内设十二监，四司，八局，统称二十四衙门。
十二监：司礼监，御马监，内官监，司设监，御用监，神宫监，尚膳监，尚宝监，印绶监，直殿监，尚衣监，都知监；
四司：惜薪司，钟鼓司，宝钞司，混堂司；
八局：兵仗局，银作局，浣衣局，巾帽局，针工局，内织染局，酒醋面局，司苑局。
十二监
司礼监：为整个宦官系统中最高的权力机构，“无宰相之名、有宰相之实”。
司礼监的主要职权为：
1. 批答奏章，传宣谕旨；
2. 总管所有宦官事务。司礼监不仅在各宦官机构中处于“第一署”的地位，而且实际上也居于总管、统领其他宦官机构的地位。司礼监总管大太监为所有宦官的首领；
3. 兼顾其他重要官职。如南京守备，或专由司礼兼领，或为司礼外差。司礼监总管大太监兼任东厂提督一职。
御马监：掌腾骧四卫营马匹及象房等事。
在明代宦官二十四衙门中，司礼监和御马监是值得重视的。所掌乃御厩兵符等项，与兵部相关。
司礼监代皇帝审批阁票，与内阁对柄机要，实为“内相”；御马监与兵部及督抚共执兵柄，实为内廷“枢府”。其实，御马监还要管理草场和皇庄、经营皇店，与户部分理财政，为明廷的“内管家”；两度设置的西厂，也由御马监提督，与司礼监提督的东厂分庭抗礼。
内官监：掌管木、石、瓦、土、搭材、东行、西行、油漆、婚礼、火药十作，及米盐库、营造库、皇坛库，凡国家营造宫室、陵墓，并铜锡妆奁、器用暨冰窨诸事。
司设监：掌管卥簿、仪仗、围幙、帐幔、雨具等；
御用监：掌造办宫迁所用围屏、床榻诸木器，以及紫檀、象牙、乌木、螺甸等玩器。又有仁智殿监工一员。掌武英殿承旨所写书籍画册等。清顺治时十三衙门亦有御用监，康熙即位后裁撤，改设广储司，属内务府。
神宫监：掌管太庙及各庙的洒扫及香灯等；
尚膳监：掌管御膳、宫内食用和筵宴等；
尚宝监：掌管宝玺、敕符、将军印信；
印绶监：掌管古今通集库以及铁券、诰敕、贴黄、印信、图书、勘合、符验、信符等；
直殿监：掌管各殿及廊庑洒扫之事；
尚衣监：掌管皇帝的冠冕、袍服、靴袜等；
都知监：起初负责各监行移、关知、勘合等事，后来专门跟随皇帝，负责导引清道。
四司
惜薪司：掌管宫中所用柴炭和二十四衙门、山陵等处内臣柴炭等；
惜薪司下设三个机构:一为热火处，一为薪炭处，一为烧炕处。职掌薪柴木炭供应，以及火盆保养与分发等，皇宫里有许多大型的防火水缸，冬季为了防止水缸里的水冻冰，水缸底下，还要设置炭火盆加热保温。还有守夜打更之事，惜薪司也要负一定的责任。
钟鼓司：掌管皇帝上朝时鸣钟击鼓以及演出内乐、传奇、过锦、打稻等杂戏； 凡圣驾朝圣母回宫以及万寿节、冬至节和年节升殿回宫之时，也在皇帝前演奏乐曲，迎导宫中升座承应。
宝钞司：掌管造办粗细草纸；设掌印太监一员，管理、佥书、掌司、监工无定员。主造粗细草纸。皇帝所用的草纸由内官监制作，呈淡黄色，细密绵软，由伺候皇帝大、小便的管净近侍保管。宝钞司所造草纸，一般竖不过二尺，宽不过三尺，以独轮车运送平地晒干，然后入库。
混堂司：掌管沐浴之事。
八局
兵仗局：掌造军器，包括刀熗、剑戟、鞭斧、盔甲、弓矢等各类兵器和宫中零用的铁锁、针剪及法事所用钟鼓等。掌制造军器。所属有火药司，清顺治时十三衙门，武备院由兼管大臣、卿管辖，遂与宦官无涉。
银作局：负责打造金银器饰；
浣衣局：该局是二十四衙门中唯一不在皇宫中的宦官机构，局址在德胜门以西，由年老及有罪退废的宫人充任；《明史•职官志三》载“浣衣局，掌印太监一员，佥书、监工无定员。凡官人年老及罢退废者，发此局居住。惟此局不在皇城内。”
巾帽局：掌管宫中内使帽靴、驸马冠靴及藩王之国诸旗尉帽靴；
针工局：负责制作宫中衣服；
内织染局：职掌染造御用及宫内应用缎匹绢帛之事；附属机构有在城西的蓝靛厂。
酒醋面局：掌管宫内食用酒、醋、糖、浆、面、豆等物；与另一宦官机构御酒房不相统辖。
司苑局：掌管宫中各处蔬菜瓜果及种艺之事。御前所用瓜菜、茶料,都由本局与林衡等署、上林苑、南海子共同备办。
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